休閑農業拿地入門:對休閑農業用地的鼓勵、限制和紅線!

作者:山合水易 | 來源:山合水易 | 時間:2019-03-13 | 關鍵詞:休閑農業,休閑農業規劃,休閑農業規劃設計

 

這幾年國家和各級政府對休閑農業發展高度重視,持續大力扶持,據農學谷不完全統計, 18大以來,2015-2018年中央一號文件連續4年提出發展休閑農業,從國務院到中央部委出臺的具體國家級文件即在20項以上。

 

1、鼓勵用作休閑農業的項目用地:四荒地和國家政策支持的土地

 

2016年中央一號文件以及《農業部等11部門關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》(農加發〔2015〕5號)中鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發展休閑農業,對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閑農業,其建設用地指標給予傾斜。“四荒地”是農村較豐富的土地資源,包括依法歸我國農民集體使用的“四荒地”和農民集體經濟組織所有的“四荒地”,具體為荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地,屬于現行經濟環境中未得到充分、合理、有效利用的土地。

 

問題:什么是四荒地?

 

國務院辦公廳《關于進一步做好洽理開發農村“四荒”資源工作的通知》(國辦發〔1 9 9 9〕1 0 2號)規定:農村集體所有的“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”簡稱“四荒”,包括荒地、荒沙、荒草和荒水等。

 

“四荒”界定必須通過政府組織土地行政主管部門會同有關部門編制土地分類和劃定土地利用區規劃。耕地、林地、草原以及國有未利用土地不得作為農村“四荒”。

 

在根據土地區位和利用條件確定“四荒”具體的治理開發方向后,再進行使用權承包、租賃或拍賣。待“四荒”完成初步治理后,根據其主導經營內容,依法分別由縣級以上人民政府發放土地證、林權證、草原證或養殖使用證等相應的權屬證明。對“四荒”一般應先承包、租賃或拍賣使用權,后進行治理。

 

根據中華人民共和國水利部1998年12月15日印發的 《治理開發農村“四荒”資源管理辦法》第三條規定:本辦法所稱“四荒”,是指農村集體經濟組織所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘,包括荒地、荒坡、荒沙、荒草、荒水等。所謂荒山,是指樹木郁閉度小于10%,表層為土質,生長 雜草的宜林山地;所謂荒地,是指尚未開墾種植或曾開墾而長期廢棄的地;所謂荒灘,是指河灘、海灘等淺灘。

 

“四荒”使用權承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年。對“四荒地”的承包,法律有一些特別規定。首先,承包期限、方式和承包費的確定方式不同。根據《土地承包法》第45條規定,以其他方式承包農村土地的,應當簽訂承包合同。當事人的權利和義務、承包期限等,由雙方協商確定。以招標、拍賣方式承包的,承包費通過公開競標、競價確定:以公開協商等方式承包的,承包費由雙方議定。其次,承包人不受身份的限制。“四荒地”承包方不受區域、戶籍、單位和個人的限制。在同等條件下,當地農民可以優先承包。最后,承包“四荒地”后,承包方必須進行治理。承包方在承包后,必須在3年內進行開發治理,超過3年未進行開發治理的,由發包方收回,另行發包,并給予原承包方適當補償。另外,在開發治理時應當遵守有關法律、行政法規的規定,防止水土流失,?;ど肪?。

 

2016年中央一號文件明確:支持有條件的地方通過盤活農村閑置房屋、集體建設用地、“四荒地”、可用林場和水面等資產資源發展休閑農業和鄉村旅游。將休閑農業和鄉村旅游項目建設用地納入土地利用總體規劃和年度計劃合理安排。

 

2、鼓勵用作休閑農業的建設用地

 

在近年來的一系列文件的鼓勵扶持下,政府招商用地、農民宅基地、村集體經營性建設用地、及國家政策支持的土地、城鄉建設用地增減掛鉤、旅游設施用地等,都可以用來作為休閑農業的建設用地。具體來說:

 

(1)農民自有住宅,閑置宅基地

 

《農業部等11部門關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》(農加發〔2015〕5號)中明確規定支持農民發展農家樂,閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業,因此在進行休閑農業開發建設中要充分利用農民自有住宅、閑置宅基地。

 

使用農村閑置宅基地及廢棄園地是一個不錯的選擇。城鎮化的快速發展,使得大量農民進城買房,農村房屋閑置,田地疏于管理。實際上,在新農村集中居住后,閑置下來的村莊農舍、廢棄林園等恰好是休閑農業與鄉村旅游的良好資源,對這些農村集體土地進行指標整理和農林復墾,并根據旅游產業經營需求合理配置建設用地指標,有助于提高休閑農業與鄉村旅游的招商效率與質量。

 

另外,政策還規定,生態涵養區村落搬遷出的宅基地、新農村建設農戶上樓遺留的宅基地,可因地制宜轉為旅游設施建設用地。(一般旅游用地的拿地價格比商業和住宅用地要低數倍以上!)

 

所以有句話說,“廢棄空心村是未來發展休閑農業的最大資源。”

 

19大后,國家開始推出宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。實行宅基地“三權分置”,農戶宅基地可以在集體經濟組織內部有償退出和轉讓,宅基地使用權可以在更大范圍內有限期流轉(以往流轉范圍限定在本集體經濟組織內部),有利于盤活利用閑置、空閑土地,擴大休閑農業的土地來源。

 

怎么用?提醒一下:在休閑農業園區中常常存在一些村落,開發者的慣性思維常常是將這些破舊的房子拆掉重建,而不是根據現有的基礎進行改造和裝修。碰到這種情況,谷風老師不由得感慨一句:傻呵!這不僅破壞了鄉村的原野風味,而且也在無形中增加了開發者進行酒店住宿土地審批難度和建設成本。

 

(2)農村集體經營性建設用地

 

農村集體經營性建設用地,是指具有生產經營性質的農村建設用地,包括農村集體經濟組織使用鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業、商業所使用的農村集體建設用地,如過去的鄉鎮企業和招商引資用地。農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。

 

(3)城鄉建設用地增減掛鉤

 

城鄉建設用地增減掛鉤是指休閑農業項目建設確有必要占用耕地時先行在異地墾地,數量和質量驗收合格后,再用作建設用地。

 

轉換方式,具體政策通過制定相應的法規來規范。如:數量上——異地墾地與當地占地面積之比,可根據不同情況,分別為3倍、4倍、5倍;質量上——保證新墾地總產量大于所占地原產量。

 

異地可以是本鄉鎮、本區縣,經國家相關主管部門批準也可跨省區實施。這應該是既保證18億畝耕地只增不減,又保證必要的建設用地供應。當然還有許多具體政策要進一步研究,比如墾地與生態?;さ奈侍?、操作中的管理監督問題等。

 

(4)還有其他哪些方法拿地,作為旅游設施用地?

 

還有一些其他地,屬于國家在建設用地政策予以特殊支持的土地,可以作為旅游設施建設用地。比如:

 

舊礦區的生態恢復:關閉礦區的地面遺留的原有建設用地,可直接轉為旅游設施建設用地;礦區已經占有的尾礦池、棄石堆場或其它棄用地可在恢復生態的同時,按一定比例(如10-20%)轉為旅游設施用地,其余為工礦遺址景觀用地。

 

在大面積的森林(超過10公頃)綠地作為生態旅游資源時,允許有3-5%用地轉為旅游設施建設用地。

 

問題:如果在林地內搭建木屋,需要國土審批嗎?

 

如前所述,如果嚴格按規定,草地和林地不經過規定的法定程序,是不能擅自改變土地用途用來做建設或是設施用地的。保險起見,可以先咨詢一下當地的林業部門或農業、國土部門。

 

其它荒地(非林地、非耕地、無其它生態價值的荒地),經相關部門確認,原則上允許作為旅游設施建設用地。

 

以上4類用地,經進一步論證研究,提請相關主管部分批準,可作為旅游設施建設用地。

 

(5)政府招商用地和其他方式(各種專項支持地)

 

政府招商用地,地方政府為了招商引資,引進項目,土地往往是一個重要手段,而且在供地價格和供地方式上提供優惠政策。尤其當項目對環境影響不大,遵循當地的發展規劃,對當地的經濟發展有一定促進作用時,對于農田在內的各種土地(基本農田除外)的利用,當地政府一般是支持的態度。這個直接向招商部門了解就行。

 

《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》(國辦發[2015]93號)提出,對社會資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等,允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下,利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。

 

2017年12月7日頒布的《國土資源部 國家發展改革委關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》表示,土地利用總體規劃優先安排農村基礎設施和公共服務設施用地,優先做好農業產業園、科技園、創業園用地保障,給與地方一定彈性空間,允許鄉(鎮)土地利用總體規劃預留少量(不超過5%)規劃建設用地指標,用于零星分散的單獨選址農業設施、鄉村旅游設施等建設。現在縣域旅游規劃,一般要與其他強勢局部委編制的國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉建設規劃等多規合一,旅游產業越來越受到當地政府的重視。所以,各鄉鎮在編制縣域旅游總體規劃時,切不可掉以輕心,一定要把本鄉鎮旅游編制進去。這從一定程度上就有解決土地和資金的希望。

 

《通知》規定,各地可以在年度土地利用計劃中安排一定比例,專項支持農村新產業新業態和產業融合發展。同時把著力點放在存量挖潛上,鼓勵利用存量建設用地進行農產品加工、農產品冷鏈、物流倉儲、產地批發市場等項目建設或用于小微創業園、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等農村二三產業,對盤活存量成效突出的市、縣,給予新增建設用地計劃指標獎勵。

 

2018年中央一號文件提出:“在符合土地利用總體規劃前提下,允許縣級政府通過村土地利用規劃,調整優化村莊用地布局,有效利用農村零星分散的存量建設用地;預留部分規劃建設用地指標用于單獨選址的農業設施和休閑旅游設施等建設。對利用收儲農村閑置建設用地發展農村新產業新業態的,給予新增建設用地指標獎勵。”這個也表示對縣政府在開發休閑農業建設用地上的明文鼓勵,比較有利于具備較大規模和實力、可以和地方政府談招商項目的休閑農業投資人。

 

3、設施農用地

 

建設用地比較難拿而且手續復雜,而設施農業用地直接用于或者服務于農業生產,其性質屬于農用地,在不占用永久基本農田的前提下,按農用地管理,手續簡單,縣級備案即可,不需要改變土地性質和辦理農用地轉用審批手續。所以在不少地方的休閑農莊,設施農用地既干了生產和存儲的活,又部分承擔了建設用地的活。

 

設施農用地指直接用于經營性畜禽養殖生產設施及附屬設施用地;直接用于作物栽培或水產養殖等農產品生產的設施及附屬設施用地;直接用于設施農業項目輔助生產的設施用地;晾曬場、糧食果品烘干設施、糧食和農資臨時存放場所、大型農機具臨時存放場所等規?;甘成匭璧吶涮咨枋┯玫?。

 

依據2014年9月29日發布的《國土資源部 農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》(國土資發〔2014〕127號),設施農用地具體劃分為生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地。

 

生產設施用地是指在設施農業項目區域內,直接用于農產品生產的設施用地。包括:

 

1、工廠化作物栽培中有鋼架結構的玻璃或PC板連棟溫室用地等;

 

2、規?;持行笄萆?含場區內通道)、畜禽有機物處置等生產設施及綠化隔離帶用地;

 

3、水產養殖池塘、工廠化養殖池和進排水渠道等水產養殖的生產設施用地;

 

4、育種育苗場所、簡易的生產看護房(單層,小于15平方米)用地等。

 

附屬設施用地是指直接用于設施農業項目的輔助生產的設施用地。包括:

 

1、設施農業生產中必需配套的檢驗檢疫監測、動植物疫病蟲害防控等技術設施以及必要管理用房用地;

 

2、設施農業生產中必需配套的畜禽養殖糞便、污水等廢棄物收集、存儲、處理等環保設施用地,生物質(有機)肥料生產設施用地;

 

3、設施農業生產中所必需的設備、原料、農產品臨時存儲、分揀包裝場所用地,符合“農村道路”規定的場內道路等用地。

 

配套設施用地是指由農業專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等,從事規?;甘成匭璧吶涮咨枋┯玫?。包括:晾曬場、糧食烘干設施、糧食和農資臨時存放場所、大型農機具臨時存放場所等用地。

 

進行工廠化作物栽培的,附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模5%以內,但最多不超過10畝;規?;笄菅車母絞羯枋┯玫毓婺T蟶峽刂圃諳钅坑玫毓婺?%以內(其中,規?;?、養羊的附屬設施用地規模比例控制在10%以內),但最多不超過15畝;水產養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內,但最多不超過10畝。

 

根據規?;甘成枰俠砣范ㄅ涮咨枋┯玫毓婺?。南方從事規?;甘成種裁婊?00畝、北方1000畝以內的,配套設施用地控制在3畝以內;超過上述種植面積規模的,配套設施用地可適當擴大,但最多不得超過10畝。

 

2017年12月7日發布的《國土資源部 國家發展改革委關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》進行了多方面用地政策創新,進一步擴大了設施農用地范圍。對于農業生產過程中所需各類生產設施和附屬設施用地,以及由于農業規模經營必須興建的配套設施,包括蔬菜種植、煙草種植和茶園、橡膠園等農作物種植園的看護類管理房用地(單層、占地小于15平方米),臨時性烤煙、炒茶、果蔬預冷、葡萄晾干等農產品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設施用地(原則上占地不得超過400平方米),在不占用永久基本農田的前提下,納入設施農用地管理,實行縣級備案。

 

設施農用地不包括以下用地,以下地必須按建設用地進行管理:

 

經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所;

 

以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂;

 

各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地。

 

設施用地怎么用?跟鄉鎮政府打交道,由鄉鎮政府報縣級國土資源部門和農業局備案就行了。也就是說,不需要辦理農用地轉用審批手續。此前,設施農用地是需要縣級以上政府審批的,國土資發〔2014〕127號通知取消了此前縣級對設施農用地的審核制度,改為備案制度。由農村集體經濟組織與用地者約定用地條件,并發揮鄉鎮政府的管理作用,規范用地行為。

 

國土資發〔2014〕127號通知還規定,需要從事設施農業建設的,應通過經營者與土地所有權人約定用地條件,由經營者擬定設施建設方案,協商一致后,鄉鎮政府、農村集體經濟組織和經營者三方簽訂用地協議。用地協議簽訂后,鄉鎮政府應按要求及時將用地協議與設施建設方案報縣級國土資源主管部門和農業部門備案,不符合設施農用地有關規定的不得動工建設。設施農業生產結束后,經營者應按相關規定進行土地復墾,占用耕地的應復墾為耕地。

 

休閑農業的項目用地有哪些限制?

 

不是所有的土地都可以用來做休閑農業的,休閑農業的項目或產業用地還是有限制的。所以我們提醒,可以用一般農田,基本農田強烈建議不去碰。一般來說,如果休閑農業項目不涉及到基本農田,對環境影響不大,遵循當地的發展規劃,對當地的經濟發展有一定促進作用時,當地政府一般是支持的態度。對基本農田則不然。

 

1、不得占用基本農田,什么是基本農田的“五不準”?

 

首先,要強調一下耕地中的基本農田。

 

基本農田是耕地的一部分,而且主要是高產優質的那一部分耕地。一般來說,劃入基本農田?;で母囟際腔九┨?。老百姓稱基本農田為“吃飯田”、“保命田”。

 

國家對基本農田實行特殊?;?,做休閑農業不得占用基本農田;嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。明確規定,對基本農田實行“五不準”:

 

(1)不準占用基本農田進行植樹造林、發展林果業和搞林糧間作以及超標準建設農田林網;

 

(2)不準以農業結構調整為名,在基本農田內挖塘養魚、建設用于畜禽養殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產經營活動;

 

(3)不準違法占用基本農田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設;

 

(4)不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃,將基本農田納入退耕范圍;

 

(5)不準非農建設項目占用基本農田(法律規定的國家重點建設項目除外)。

 

因此在進行休閑農業開發中,必須弄清楚其是否占有基本農田。

 

對于經常有人問到的基本農田變性“建設用地”的問題,我做休閑農業,能否調規變性,把基本農田改成建設用地?這種情況下,谷風老師一般回答:最好不要想。甭管您有什么背景,不要有僥幸意識。不然,受傷的還是你自己。

 

2、不得超越土地利用規劃

 

各地區國土資源部門都會制定土地利用總體規劃。規劃會規定土地用途,明確土地使用條件,土地所有者和使用者必須嚴格按照規劃確定的用途和條件使用土地;此外還會確定土地利用年度計劃,對年度內新增建設用地量,土地開發整理補充耕地量和耕地保有量等做出具體安排。

 

休閑農業開發必須要明確當地土地規劃中其園區所占土地的用途,了解當地關于土地部分的規劃和紅線。符合規劃使用條件的要積極爭取土地建設使用指標,以滿足休閑農業園區對建設用地的要求。

 

問題:拿地調研3步走?

 

先到當地的鄉鎮國土所,找到一個最新版的當地縣區市的《土地利用現狀圖》,和《土地利用總體規劃圖》,搞明白當地的土地建設和利用的界限,以免到時候盲目上馬建設,悔之晚矣。

 

再了解園區的用地性質,可否建房?可否有5%附屬設施和多大面積的配套設施用地。這個按農用地進行管理,不屬于建設用地,不需辦理農用地轉用審批手續,但需要到縣級土地部門備案。

 

了解所拿地塊緊鄰是否有閑置房、閑置宅基地或設施?如果有,而且財力夠,最好都能拿過來,既是資產,對園區的后續運營會派上很大用場。拿地時,千萬不要嫌棄你拿的老房子有多破,通過設計,都是不難“麻雀變鳳凰”的。

 

3、嚴禁擴大設施農用地范圍

 

以農業為依托的休閑觀光等用地須按建設用地進行管理。以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂,以及各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地,必須依法依規按建設用地進行管理,而非按農用地管理。

 

按建設用地進行管理就必然涉及農用地轉用審批手續,農業設施興建之前為耕地的,非農建設單位還應依法履行耕地占補平衡義務。這在無形中既增加了休閑農業開發建設成本,而且也使得農業休閑開發變得更為復雜,甚至會使部分休閑農業夭折。

 

4、農用地流轉未經許可,不得改變土地用途

 

2015年4月14日,中央農辦、國土資源部、農業部和國家工商總局聯合印發了《關于工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》,要求防止出現一些工商資本到農村流轉土地后搞非農建設、影響耕地?;ず土甘成任侍?,“確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。”

 

所以,土地流轉不得改變土地用地性質,不得改變土地用途。比如流轉后,農地種植改成養殖被鋪上水泥(硬化)、蓋上房子、或是挖魚塘等,這是違法違規的。

 

5、土地兩年內未開發,政府有權收回。

 

根據《中華人民共和國土地管理法》第三十七條 禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地,一年內不用而又可以耕種并收獲的,應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種,也可以由用地單位組織耕種;一年以上未動工建設的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費;連續二年未使用的,經原批準機關批準,由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權;該幅土地原為農民集體所有的,應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。所有,休閑農業投資人拿地前,要注意考量自己的投入成本及開發時間。

 

最合法安全的方法就是通過立項審批,申請建設用地,但這也是最困難的方法,門檻和手續復雜都比價高,普通農莊申請到的難度很大。就是申請到了,拿地成本也比較大。

END

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