國家農業公園的發展思路及對策建議

作者:山合水易 | 來源:山合水易 | 時間:2018-07-09 | 關鍵詞:農業公園,國家農業公園,國家農業公園規劃

作為一種農業和旅游產業相融合的高端業態,國家農業公園的熱度不斷攀升,受到政府、設計及投資機構等的廣泛關注,各地紛紛準備利用自身的資源及區位優勢進行國家農業公園的建設。本文主要通過實證分析, 借鑒國內外已有研究成果及其發展經驗, 探討我國發展國家農業公園的對策。

 
農業公園,國家農業公園,國家農業公園規劃

 

一、國家農業公園的定義及特點

 

國家農業公園的概念, 既與農業公園有關, 也與國家公園有關。農業公園的定義目前尚不統一:其一, 將農業公園視為觀光農業的一種類型, 與觀光農園、教育農園、休閑農場、市民農園相并列[1]; 其二, 將農業公園視為一種特殊的公園, 是按照公園的經營思路, 把農業生產場所、農產品消費場所和休閑旅游場所結合于一體[2]; 其三, 將農業公園視為與都市聯系的農業形態[3, 4]; 其四, 將農業公園視為多元化、復合型的生態經濟系統, 是一種介于城市公園與農業內涵之間的復合系統, 既不同于純粹的農業, 也有別于一般的城市公園與風景區, 是用多學科理論與先進技術武裝起來的綜合體[5]。

 

國家公園的概念源自美國。第二次世界大戰結束后誕生的地標式國家公園文獻《道爾報告》就清楚地指出, 國家公園是“ 一個開闊的風景秀美而相對帶有原始鄉村風貌的區域, 其用途是為了國家的利益, 并通過恰當的國家決策和行動予以保障” 。這一定義被隨后的霍布豪斯委員會采納, 并將國家公園的根本要求總結為“ 壯麗的自然美景, 高品位的戶外游憩價值和延續成片的空間范圍” [6]。1974年, 國際自然資源?;ち?IUCN)把國家公園界定為以生態?;の康? 以環境教育為原則, 實現生態文明代際傳承的自然?;さ? 是一種公益性的可持續發展的自然領地。英國國家公園定義與美國有所不同。英國國家公園的重要使命是建立通往鄉村的游憩活動, 同時要保留傳統景觀和創造這種景觀的綜合性農業實踐, 包括在國家公園指定區域內長期延續下來的私有土地所有權。

 

在我國, 國家農業公園是繼農家樂、漁家樂、花家樂、林家樂及生態觀光農業園等鄉村旅游業態之后興起的一種新型鄉村休閑方式。我國國家農業公園的概念類似于英國。根據農業部主管的全國性社團組織中國村社發展促進會(簡稱CCRD)定義, 國家農業公園是以自然村莊和原住民的生活、生產圈為核心, 涵蓋園林化的鄉村、生態化的田園、現代化的農業生產等景觀, 并融合農耕文化、民俗文化和鄉村產業文化等于一體的新型公園形態。

 

依筆者的理解, 國家農業公園可以從產業的層面, 資源利用方式, 性質定位及思維模式幾個方面進行界定。從產業的層面來看, 國家農業公園是以農業活動為基礎, 農業和以旅游業為主的第三產業相結合的一種新型的交叉型業態, 它能夠擺脫現有經營體制和傳統農業的發展瓶頸, 實現農業產業升級。從資源利用方式來看, 國家農業公園體現了資源的綜合利用[2]。依照2008年CCRD等制定的《中國農業公園創建指標體系》, 它既包括優美的自然生態環境, 也包括悠久的歷史文化遺產、獨特的民俗風情, 村民生活展現、生態環境優化、產業結構合理, 體現人與自然和諧共存。從性質定位來看, 國家農業公園屬于全域旅游的一種形態。不僅有組織形式先進、管理模式健全的建設與運營主體, 還有原住民參與, 以原住民生活區域為核心將農業休閑與旅游結合。從思維模式來看, 它是一種旅游可持續發展的模式, 既不破壞或影響原有的農業生產、農民生活及農村體系, 又引進了城鄉建設的精華及優質資源, 形成良性循環。

 

二、國家農業公園的發展意義

 

有利于農業現代化與綜合經濟的發展

 

中央一號文件連續13年持續關注農業?;毓私?年來的中央一號文件, 2011— 2013年的主題分別是水利、農業科技與新型農業經營體系; 從2014年至今, 則連續3年將“ 農業現代化” 寫入文件標題, 如2014年《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》, 2015年《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》, 2016年《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》。依照中央文件精神, 推動農業現代化既包括強化物質裝備和技術支撐, 也包括現代農業產業體系、生產體系、經營體系。在旅游+的理念下, 產業融合是一個客觀的發展趨勢[7]。發展國家農業公園是農業與旅游業的融合, 也是用現代科技來改造農業, 推動休閑農業與鄉村旅游發展。以山東省蘭陵國家農業公園為例, 自2012年創建以來實現了跨越式發展。2015年, 景區接待游客突破158萬人次, 實現旅游綜合收入1.2億元。國家農業公園在繁榮農村、富裕農民方面成效顯著, 獲得了綜合經濟效應。

 

有利于農業發展方式的轉變

 

黨的十八大報告提出要建立新的產業體系。2016中央一號文件進一步提出, 要依托農村綠水青山、田園風光、鄉土文化等資源, 大力發展休閑度假、旅游觀光、養生養老、創意農業、農耕體驗、鄉村手工藝等, 使之成為繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業。在這樣的政策環境中, 截至2014年底全國休閑農業接待游客10.5億人次; 2015年全國各類休閑農業年接待游客11億人次。2015年, 全國休閑農業蓬勃發展, 產業規模日漸擴大, 發展內涵不斷提升, 發展方式不斷轉變。2015年, 全國休閑農業營業收入達4 100億元[8]。在此背景下, 休閑農業由分散經營向基于策略聯盟的休閑農業園區發展是一個客觀趨勢[9]。并且, 在可持續發展的目標下, 生態經濟學已經超越傳統經濟學成為經濟發展的最佳模式, 經濟發展應該作為自然環境的子系統并受其約束[10]。休閑農業與鄉村旅游在相當大程度上是在經營生態, 綠水青山就是金山銀山。因此, 促進休閑農業與鄉村旅游發展, 有利于加快經濟發展方式的轉變[11]?;詿? 國家農業公園可以大有作為:第一, 將農村的自然資源、人文資源和公園的發展建設有機結合, 形成資本資源; 第二, 將農業與旅游業以及其他產業進行深度融合; 第三, 將分散的農戶和零散的農業生產進行整合, 促進農民合作組織和社會投資的合作共榮, 形成新的產業集聚, 突破農業生產與大市場對接的瓶頸。

 

有利于農業供給側的改革

 

2016年中央一號文件強調, 要著力加強農業供給側改革。農業供給側改革就是要讓“ 有效供給” 滿足市場的“ 有效需求” 。所謂“ 有效供給” , 就是農產品的供給數量充足, 與社會的總體需求一致, 在品種和質量上與消費者的需求相契合。“ 有效供給” 還包括降低農業生產成本, 提高農業綜合效益和競爭力。

 

在我國耕地面積有限且遠低于世界平均水平的情況下, 走農業精品化(科技化與產業化)道路是唯一選擇。農業公園是農業精品化發展方向, 能夠體現農業生態、商務度假、科技智慧、精品服務等元素, 超越了一般的休閑農業, 創造了一種新的度假生活方式, 滿足不同類型中高端消費者的需求。它既可引領農業精品化發展, 又符合未來休閑度假旅游的發展趨勢。

 

農業供給側改革強調探索農業結構調整與發展方式轉變。農業公園作為集農業生產、農業旅游、農產品消費為一體的現代新型農業旅游區, 可以改變農業資源開發強度過大, 利用方式粗放的狀況, 改善農業生態環境, 使其可持續發展。

 

三、國家農業公園的發展模式

 

我國農業公園建設, 依主要功能, 有旅游觀光型、休閑度假型、科技服務型之分; 依區域位置, 有都市型、鄉村型之分; 依產業數量, 有單一型、復合型之分[12]。在農業公園中, 只有那些由國家機關部門審批立項, 具有良好的農業產業、環境景觀和歷史文化等全國性區域特色資源稟賦的項目, 才能進入國家農業公園的體系。受委托編制“ 中國國家公園體系遴選方法” 的北京聯合大學在《中國國家公園藍皮書》中明確提出, 考慮到動物與植物的活動與生長規律, 國家公園區劃面積不小于1萬hm2。按照這個標準, 目前我國農業公園要想成為國家農業公園還有很大差距。

 

近年來, 國家農業公園的探索取得了很大成效。如河南省中牟國家農業公園2012年4月開工建設, 計劃總投資35億元, 其中企業投資28億元, 政府投資7億元。主要規劃建設設施農業種植示范園、優質水產養殖示范區、農業文化創意園、花卉高新科技示范園、精品果蔬示范園、綜合管理服務區6個功能分區。園區內共有15家企業。公園占地471.5 hm2, 八大主題場館, 內容涵蓋農業、旅游、會展、科研、農產品交易、物流等多個行業。

 

從產權方面看, 農業公園的建設已經形成了不同的模式。目前, 國家農業公園模式有政府主導模式、村集體主導模式及公司制模式。其中, 政府主導是主流模式, 具體有“ 政府+企業+農戶” 模式、“ 政府+合作社+農戶” 模式等。從現實運行情況看, 還有介于中間型的其他模式。

 

蘭陵國家農業公園構筑“ 政府+企業+農戶” 模式。作為首個國家農業公園試點項目, 蘭陵國家農業公園投資10億元, 主要采取政府投資、公園所在村集體投資、招商引資等方式籌集。村集體成立開發運營園區的開發有限公司, 被流轉土地的農民優先就近就地就業。農業公園引入研發企業, 園區聚集了20多家農業研發企業, 從事農產品新品種開發、農業科技的試驗與普及工作。此外, 還通過承包租賃方式, 引入蔬菜花卉農業公司、專業合作社, 甚至種植養殖大戶來建基地。海南省龍壽洋國家農業公園構筑“ 政府+合作社+農戶” 模式。園區有龍舟廣場、儒家文化廣場、大棚瓜菜基地、蘭花基地、草莓基地、垂釣區、蓮藕基地、檳榔谷、蔬菜基地、農家樂等17個建設項目。以農業基地、農家樂等項目為例, 其由政府投資建設, 當地農民專業合作社經營。如“ 碧野紅莓” 占地3.33 hm2, 由禮都果蔬農民專業合作社的12戶農民將其承包改種草莓。不僅通過出售產品獲得收入, 而且以游客自主采摘方式獲得經營性收入。通過這一模式, 農民可以從中獲得財產、生產、經營、工資4種收入。

 

根據《建立國家公園體制試點方案》要求, 國家農業公園的建設必須統一規范管理、明晰資源權屬。提出“ 探索將試點區內全民所有的自然資源資產委托由已經明確的管理機構負責?;ず馱擻芾?rdquo; ?;固岢隹蒲范ㄈ袼瀉圖逅懈髯緣牟ń峁? 合理分割并?;に腥?、管理權、特許經營權等。不同發展模式下, 由于投資結構不同, 主體所得收益差異很大。國家農業公園在體制機制創新的同時, 必須兼顧不同主體的利益, 實現可持續發展。

 

四、國家農業公園的對策建議

 

處理好整體性與主題關系

 

構建整體的功能是國家農業公園自身特點的要求, 要從功能性、結構性、景觀性三方面來進行設計。突出主題是國家農業公園個性定位的要求。對于中國旅游消費者來說, 旅游地獨具特色的文化和生活方式更能滿足消費者“ 自我發展” 的要求[13]。要以農業為主題、農作物為素材, 融入區域特色文化, 使之成為國家農業公園的鮮明特征, 形成主題化發展脈絡。我國農業公園發展要吸收發達國家先進經驗, 要打造系統主題化的景觀, 要從景觀設施、建筑風格、雕塑小品、文化形象等諸多方面進行主題統一設計, 同時在旅游活動、節慶活動和服務流程上, 體現主題化要求。通過個性鮮明的主題, 展示不同的農業生產方式和形式。

 

提升規劃建設水平

 

公園總體管理規劃在國家農業公園建設中具有關鍵的作用。第一, 發展休閑觀光農業要重視區域定位、功能定位、形態定位, 要突出特色與個性。第二, 規劃起點要高, 內涵要深。要完整體現國家農業公園系列特征, 把精品農業、特色農業和生態農業的發展與城市旅游、城鎮化、農業現代化結合起來, 最大限度地發揮改善生態、發展經濟等綜合功能, 產生生態、循環、低碳、節約的發展效應。第三, 通過制定農業公園建設規范的地方標準提升規劃水平, 如規定公園內及周邊生態條件、園區特色, 景觀設計與文化、藝術、科技等緊密結合的標準, 將產業發展、創意農業、文化內涵、服務設施、經營管理等納入指標考核體系。第四, 規劃要適應旅游新常態發展, 應將旅游者和潛在旅游者的需求及其變化作為重要因素, 強調對客源市場的調查研究, 始終從旅游消費的角度、從旅游者需求出發, 充分考慮市場需求的變化, 根據市場需求來打造旅游產品[14]。第五, 規劃設計要努力與所在城市發展戰略、城市發展定位與總體規劃相協調, 將國家農業公園融入國家、省市農業深加工、農業旅游、農業服務業、農業新城鎮群發展大局, 創建區域性、國家級, 乃至國際性品牌。

 

依照全域旅游精神, 強調社區參與

 

全域旅游是一個區域經濟發展的總體戰略[15]。全域旅游強調社區參與, 農業公園的社區參與主體即農民。強調社區參與就是把附近鄉村農民作為旅游發展的主體納入旅游發展的決策、執行體系中[16]。鄉村旅游與鄉村旅游社區可持續發展有著密切關系[17]。

 

歐美重視民眾和社區在鄉村旅游中的作用, 鄉村旅游發展的每一步幾乎都讓當地人加入進來。從鄉村旅游規劃的初步評價, 到規劃的實施, 直至不斷發展中的監測[18]。在日本, 隨著里山[19]價值被發現與挖掘, 各種?;せ疃υ碩?。國家公園倡導會為更好地?;だ鍔? 從反對世博會運動轉向認可世博會, 并制定了將海上森林建成國家里山公園的總體規劃[20]。

 

目前, 我國農業公園開發主要有兩種迥然不同做法:其一, 整體搬遷原住民、推倒重建, 將鄉村農戶置于后續運營體制外; 其二, 保留鄉村文脈肌理和空間格局, 以少量改造、提升營造更好的人居環境, 并吸納村民就業。顯然, 后一種做法符合全域旅游精神。要充分尊重當地社區農民的發展要求, 在政策制定、日常管理等方面充分聽取社區意見, 吸收農民作為主體參與; 通過發展旅游服務、改善基礎設施、增加就業機會、提高教育水平等途徑滿足原住民的需求, 提高當地農民?;ぷ勻揮胛幕試吹淖躍跣院突? 要制定并不斷完善國家、地方法律條例作為?;す芾淼母疽讕? 使社區居民權利與義務得到保障與規范。

 

拓展投資渠道, 形成多元化、多渠道的投融資模式

 

國家農業公園往往投資巨大, 如最近剛剛通過規劃評審的山東平度市國家農業公園項目總投資達50億元。因此, 其產權與投資問題關乎其命運與前途。從西方國家經驗看, 國家農業公園的發展, 由原先完全政府投資, 到后來的發揮民間資本作用, 鼓勵特許經營, 已經普遍形成政府資助、地方投入、公眾參與相結合的發展態勢。

 

我國目前農業公園的投融資應當倡導政府主導、企業主力、市場運作的復合投資模式。第一, 要建立資產贖買制度, 對國家農業公園內集體和個人資產進行必要的贖買或置換, 轉變資產所有權或取得長期經營權, 以穩定實施對農業公園的管理。第二, 積極利用市場機制, 創建多元化投入機制[17]。要重視發揮民間資本投資作用, 鼓勵合作社規模發展, 鼓勵土地使用權流轉融資, 以及吸引外商投資, 形成多元化、多渠道的投融資模式。

 

建立與健全國家農業公園的管理體制與法律制度

 

由于國家農業公園是一個新生事物, 建立與健全相關法律制度顯得尤為必要。美國《黃石公園法》確立了國家公園的公益屬性以及?;ば岳米勻蛔試吹男履J? 其立法宗旨、制度安排所產生的示范效應, 對全世界國家公園發展都產生了深遠的影響[21]。國家農業公園作為國家公園的一種, 其管理可以納入國家公園的管理體制。

 

從全球范圍來看, 國家公園的管理體制亦不盡相同。美國統一由國家公園局領導和經營管理, 澳大利亞的大多數國家公園由州一級政府管理, 英國則允許居民在國家公園內居住, 同時向公眾開放。這意味著在國家公園的體制建立上, 并沒有統一的標準。但發達國家從規范化、制度化、科學化的視角加強對農業旅游的管理, 農業部、魚類及野生動植物管理局、土地管理局等都積極介入農業旅游的開發與?;? 大大促進了農業旅游的健康發展[22]。

 

我國國家農業公園的發展應遵循以下制度:歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度; 以空間規劃為基礎, 以用途管制為主要手段的國土空間開發?;ぶ貧? 以空間治理和空間結構優化為主要內容, 全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系; 覆蓋全面、科學規范、嚴格管理的資源總量管理和全面節約制度; 反映市場供給和資源稀缺程度, 體現自然價值和代際補償的資源有償使用和生態補充制度; 以改善環境質量為導向, 監管統一、執法嚴明、多方參與的環境治理體系; 更多運用經濟杠桿進行環境治理和生態?;さ氖諧√逑? 充分反映資源消耗、環境損害、生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度[23]。只有這樣, 才能保障國家和地方對國家農業公園的管理有據可依。

END

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