存量土地概念解析:農村存量土地是什么,分類有哪些?

作者:山合水易 | 來源:山合水易 | 時間:2019-09-29 | 關鍵詞:存量土地概念,農村存量土地,存量土地分類

1.“剑网3指尖江湖新手攻略”的概念發展

 

人多地少是我國的基本國情,旨在加強對土地資源的?;ず禿俠砝?,我國具有悠久的"存量土地"由來已久。從本質上講,“存量土地”并不是一個新名詞,其概念發展大致可以分為三個階段。

 

第一階段是以土地管理的基本概念為基礎的。

 

在土地管理領域,對存量土地的初步認識主要是基于閑置土地的概念。依照國土資源部頒布的《閑置土地處置辦法》,狹義的“閑置土地”是指土地使用者依法取得土地使用權后,未經原批準用地的人民政府同意,超過規定期限未動工開發建設的建設用地。

 

“閑置土地”作為處置管理的有力支撐具有法律依據,可以作為“存量土地”的概念基礎。而統籌城鄉發展下的各種復雜問題的“閑置土地”的概念不能在新型城市化背景表演來解決。

 

第二階段,強調“高效利用”的概念擴展。

 

為強調土地高效利用的目標, 存量土地在狹義閑置土地的基礎上擴展了內涵。它不但包括狹義的閑置土地,也包括非法批地所造成的閑置土地和荒蕪的耕地;基于土地經濟效益,也是指一定時期內未產生應有經濟效益的土地,如未有項目的建設地、有項目注冊的未建設地以及土地產出效益低的土地(何書金,蘇光全,2000);還包括拆遷過度而拋荒的土地、破敗房屋、長期不用的倉庫、爛尾樓、被遺棄的鐵路、廢棄的工廠以及未使用的老碼頭等(棟隆,2005);甚至,可根據已閑置時間和功能的實現程度來辨別閑置土地(朱林興,2006)。

 

概念拓展后,“存量土地”的研究對象既包括建設用地又包括非建設用地、合法用地和違法用地、未利用地和未使用住房等,由于概念過于寬泛,難以制定有針對性的土地管理政策和土地利用方法,但深入地“低效利用”研究,以及老城區的改造的探索結合,極大地促進了“存量土地”的概念的發展。

 

第三階段是"多規合一"的概念集成。

 

近年來,在“多規合一”的實踐中,尤其在城鄉規劃與土地規劃結合的過程中,基于集約高效利用土地的要求,“存量土地”概念不只是對現狀的評述,而整合為一種政策性概念,反映著以更新為前提的城鄉建設和土地利用發展導向。

 

從“農業關系”、“出讓情況”等土地使用權和使用權關系的表達,到更突出的土地表現和再開發潛力,土地更新的角度對土地存量的概念進行了深入的整合。“存量土地”作為城鄉建設用地緊張的情況下制約發展的潛在空間,明確為現狀未利用或低效利用的,未來能夠利用、二次利用或加強利用的城鄉建設用地,是有更新潛力和更新需要的土地。
 

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2.有關“存量土地”的幾點辨析

 

(1)“存量土地”與“增量土地”

 

存量土地與增量土地是兩個相對的概念。增量規劃向存量規劃轉型,最顯然的特征是規劃對象從增量土地向存量土地轉移。城市和剑网3指尖江湖新手攻略用地,但“增量土地”是新增建設用地,而“存量土地”已經占有或使用的土地。

 

(2)“存量土地”與“增量土地”

 

存量土地與增量土地有本質區別。“存量土地”是以土地的產權狀態,而不是以現狀建設狀態來衡量的。無論土地建設狀況如何,都不會改變現有的土地產權狀況。在實踐中,兩者是不同的側重點,比如在狀態評估的土地使用,國有土地建設作為本次評估的基礎地位,就可以直接反映城市建設和發展的水平,國家作為產權評估的基礎,它是能夠把握深地關系,促進兩個規則的銜接,以避免與現有的土地利用總體規劃發生的后續調整的沖突。

 

(3)“存量土地更新”與“城市更新”

 

在研究范圍上,存量用地更新工作范圍更大,覆蓋城鄉全域,而城市更新一般限定為城市建成區。

 

在宗旨,“存量土地更新”,探索城鄉土地資源利用的潛力,在統籌城鄉發展,以互補的情況下實現城鄉土地資源,最終目的是促進城鄉土地利用優化。“城市更新”研究主要圍繞三大目標展開:促進城市功能結構優化,促進城市空間形態優化,提高城市生活質量。

 

在研究內容上,“存量土地更新”主要集中在土地政策和土地管理方面,主要包括更新規劃、更新實施管理、更新政策法規等。“城市更新”以規劃和建設發展為重點,主要包括功能重建方法、空間重建方法、更新規劃準備、更新建設等。

 

與存量用地更新相比,城市更新在世界范圍內具有更廣泛的認知和更豐富的實踐經驗。原因之一是,“城市更新”比“存量土地更新”更實用,可以進行具體的情節,但“存量土地更新”主要依靠政策引導,制定相對普遍規律。另一方面,城市更新的對象往往對更新改造有著更為迫切的需求,土地升值空間較大,更新動力充足。“存量土地”雖然具有開發潛力,但往往包含著復雜的土地權屬問題,開發潛力等同于更新障礙。
 

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3.“存量土地”的分類

 

根據土地財產的性質和土地的使用,"存量土地"分為三類:土地、閑置土地和低效使用土地。為了便于規劃管理和政策制定,不涉及非法土地的分類,如尚未建立的土地、未轉讓的土地和違反計劃建造的土地等,也不涉及空置房屋,如居住率較低的大型住宅小區。工業園區內空置的倉庫工廠等。如果根據處置結果將部分違法用地分為上述三類,則制定相應的更新策略為“存量土地”。

 

(1)批而未供土地

 

批而未供土地的意思已經批準但尚未農民使用土地。批而未供主要有兩種形式,一種是批而未征,原來的集體農用地已經取得省級政府農轉用審批手續,但由于種種原因,還未征收的土地;一種為征而未供,土地已經取得農轉用手續,并征收成為凈地,但還未出讓給開發建設單位。批而未供土地一般拆遷和土地征用過程中遇到困難,或者是因為投入不足,項目落地是不理想的。一定數量的“批準但未供地,”是不可避免的常態統籌城鄉發展的過程中,但是,土地出讓金的增長數量,會導致假緊張的用地指標,同時,土地未批先建的違法占地經常以一種不正常的方式消化這部分指標,長此以往造成惡性循環。

 

(2)閑置土地

 

“閑置土地”在《閑置土地處置辦法》中有明確定義。包括政府盲目供地,建設監督,土地利用規劃和城市規劃缺乏銜接,以及企業缺乏資金,無力開發,企業囤積,投機等升值。目前,由于土地的大量供應和房地產市場的萎靡不振,我國各大城市在工業園區、開發區、新城等地閑置土地的情況尤為普遍。

 

(3)低效利用土地

 

“低效用地”是指城鄉建設用地利用不足,土地利用效率低,不符合環境?;ず途骯郾;ひ蟮耐戀?。具有再開發潛力和滿足城鄉發展要求的再開發需求。低效利用土地在存量土地中占比大,但在定義上比較模糊,包括廢棄未利用的土地、利用率和投資強度較低的土地、產能較低需改良技術設備的工業用地等,也指原批準使用單位依法撤銷、破產或因遷址重建等停止使用的土地,企業停產、關閉或因環保要求限制使用的土地,無主地、廢棄地等。

 

這主要有三個原因。一是缺乏完善的存量土地市場,土地交易困難。二是城市建設初期發展起來的房屋、工業建筑、鐵路等基礎設施,已經破舊不堪,或者不適應城市功能布局的需要,需要改造。三是土地污染和地帶性,惡劣的環境等原因不能合理利用。

 

存量土地是存量規劃背景下具有開發潛力的寶貴土地資源。從某種意義上說,“更新”并不是對最后資源的掠奪,也可能意味著“保留”和“空白”。從更新的角度來看,目光尤其應當長遠。

END

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